西藏宗教事务治理法治化的现状、障碍及对策*

一、西藏宗教的现状及其法治化的重要性

我国是一个多民族、多宗教的国家，各种宗教均有上千年的历史，信教群众人数众多。根据北京大学中国社会科学调查中心2012年“中国家庭追踪调查”和中国人民大学2011年“中国综合社会调查”的数据，我国信仰各种宗教的信徒约占总人口的11%。在一些少数民族地区，信教具有普遍性。在我国，宗教问题与民族问题交织在一起，成为国家极其重视的重大问题，关系到国家的安全、社会的稳定以及我国各项事业的发展。

把所有护士在考核期间得到的数据用SPSS 19.0统计学软件进行处理分析,计量资料用均数±标准差表示,比较用t检验,差异显著(P﹤0.05)时,表示有统计学意义。

自21世纪以来，宗教法治化问题备受各界关注，宗教界、学术界、国家宗教管理部门就宗教问题开展过不同形式的学术讨论。依法管理宗教事务，完善宗教法律体系，加强宗教活动法律化成为各界共识。在当今推进依法治国、建设法治国家的语境下，宗教工作已由原来的依法管理向法治化治理方向转型。管理是单向的，治理是多元主体。这是传统社会向现代化社会转型、一元向多元转型下宗教工作的必然转变。

西藏是以藏族为主体的边疆少数民族地区，具有重要的战略地位。历史上，西藏曾实行政教合一制度，社会的治理主要通过宗教规则来维系，包括人们的行为模式、交往规则都依据教义教规，社会的各个领域都渗透着宗教思想、宗教文化。1959年，西藏实行民主改革，结束政教合一制度。尽管政教已完全分离，但西藏宗教作为强大的传统力量至今仍对西藏当代社会的政治、经济、教育、生活与习俗产生着深刻影响。西藏至今仍有庞大的信教群众，众多的寺庙、僧侣，浓厚的宗教氛围。在这样的大环境下，人们从小就受到耳濡目染，宗教已经不只是一种意识形态，更是实实在在的社会建构，是鲜活的社会民众生活。

“宗教具有群众性、民族性、国际性、长期性和复杂性的特点”①，决定了宗教问题的处理难度较大，而西藏因特殊的区情，宗教管理更有其特殊性。特别是长期以来，国际敌对势力多将西藏的民族宗教问题作为一种武器，破坏民族团结，破坏西藏的和平，使得西藏宗教成为关乎西藏社会稳定的关键因素。因此，西藏的宗教治理工作具有极端重要性。

在中央的“治边稳藏”重要战略思想下，面对当前西藏宗教的现状及依然尖锐复杂的反分裂斗争形势，西藏宗教治理必须走法治化道路，这是正确解决宗教领域各种问题的根本途径，是全面贯彻依法治国总方略的必然要求，是实现依法治藏、长期建藏目标的必然选择，也是维护西藏和平稳定、社会和谐的根本保障。

二、西藏宗教事务立法的发展历程

宗教事务的法治化管理，前提是建立一套完善的宗教法律法规体系。完善的法律体系应具备三点：完备的法律制度、法律之间协调统一不冲突、遵循客观规律科学立法。要正确认识西藏当前宗教立法存在的问题及不足，今后努力的方向及任务，就需要考察西藏宗教立法的历史发展。中国共产党对宗教立法及宗教管理的探索历程，经历了从依据政策逐步过渡到主要依据法规的漫长过程。

第二，西藏高校法学教育是为西藏培养专业法律人才的基地。由于西藏特殊的高原气候、特殊的地理及人文环境等，西藏的法律人员大多来自西藏本地的培养，西藏高校的法学教育担负着为西藏政法领域输送专业法律人才的重任。西藏当前的法学教育侧重知识性教育，而法学是一门实践性很强的学科，现行法学教育需要在知识性教育的前提下，重视职业化教育。我国近几年来实施的卓越法律人才教育培养计划，正是要培养应用型、复合型的法律职业人才。

Ice Conditions of Key Water Areas Along “Yongsheng” Northeast Passage in Arctic Ocean

(二)西藏宗教事务立法及法治化管理的障碍

这一阶段为解放初期直至改革开放之前。中华人民共和国成立伊始，我国就确立了宗教信仰自由政策。1949年，我国的第一部具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条规定：“中华人民共和国公民有思想、言论、……宗教信仰及示威游行自由权”。第五十三条特别规定：“各少数民族均有发展其语言、文字，保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。”1952年毛泽东同志在接见西藏致敬团代表时指出：“共产党对宗教采取保护政策，信教和不信教的，信这种教的和信那种教的，一律加以保护，尊重其宗教信仰，今天对宗教采取保护政策，将来也会采取保护政策。”②1954年新中国的第一部宪法将宗教信仰自由政策明确载入，其后正式颁布的历次宪法也都明确了这一基本权利。中央还提出了保护正常宗教活动、保护宗教活动场所以及宗教财产的一系列政策。这一时期，中央对宗教问题进行了初步探索，提出了宗教“五性论”思想，并在各方面落实宗教信仰自由政策。这一时期，五大全国性宗教团体先后成立。

（一）认知周边一些常见物的性质、组成、以及该物质在生活当中的实际应用；形成基础的化学概念，能对事物的微观构成加以认知，并了解物质用途和物质性质间的关系，能自行的设计、完成基础性的化学实验。

西藏作为信教集中的少数民族地区，贯彻落实中央的宗教信仰自由政策尤为重要。1959年西藏实行民主改革，结束了政教合一制度，代表西藏地方政府的自治区筹备委员会根据西藏的实际情况，颁布了相当于自治区政府规章的《寺庙民主管理试行章程》(以下简称《章程》，该《章程》历经1966年、1987年两次修改)，为实现寺庙民主管理，保障西藏各族群众的宗教信仰自由权利提供了法制依据，开启了新西藏宗教事务管理法制化的先河，但这仅仅是法制化的起步，这一时期，管理宗教的主要依据仍然是政策。

(一)西藏宗教事务立法的历史总结

(二)宗教事务管理政策和法规并行阶段

1978年改革开放后，我国在宗教法治化道路上取得了若干重大突破。1982年，中央发布《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》(被称为“中央19号文件”)，阐明了对待宗教问题的基本观点，首次提出要制定宗教法规的工作思路，拉开了我国宗教立法的序幕。

一场防汛抢险，动辄几百上千人，物资以吨数计，机械，车辆全得就位。而此时，除了漫天大雨，迟恒什么也没有见到。

母猪产后不食是母猪分娩后常发生的一种以消化系统紊乱、食欲减退为主的临床综合症。本病是临床中最常见又难于治疗的产科疾病之一，轻则造成泌乳机能下降，导致哺乳仔猪生长缓慢，抵抗力下降，发生胃肠道疾病，或变成僵猪，重则本身因顽固性不食而高度消瘦，出现断奶后不发情，或虽然能发情但久配不孕，甚至因衰竭死亡。

1986年，国务院宗教事务局针对中国一时难以制定全国性的宗教法律法规的现实情况，提出了“先法规后法律、先地方后全国”的立法思路，鼓励地方结合自身实际，先制定地方性宗教法规。1987年，西藏自治区根据当地经济建设实际，制定了新的《西藏自治区佛教寺庙民主管理章程》。

1991年2月5日中共中央和国务院下发《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》，首次界定了依法管理宗教事务的内涵，即“政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。”“是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围，不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。”1991年5月国务院宗教事务局、民政局颁发《宗教活动场所登记办法》。1991年12月西藏自治区人民政府通过了《西藏自治区宗教事务管理暂行办法》。

1994年4月国家宗教局制定《宗教活动场所年度检查办法》。1996年1月，下发《宗教工作政策要点》，提出要“加强宗教立法工作，加强宗教法治建设，建立和健全宗教方面的法规体系和执法监督机制”。2001年12月，全国宗教工作会议召开，将“依法管理宗教事务”提上新的高度。

分别称取0.500 g柠檬果醋试液，置于250 mL三角瓶中。加50 mL左右的水，并滴加2滴1%酚酞指示剂，用0.1 mol/L氢氧化钠标准滴定溶液，滴定至微红色30 s不褪色。记下滴定管上的数据，读数时应将视线与页面最低处相平，将此时的数值标位(V1)进行3次平行试验，同时做空白试验V2[8]，计算方法见式(1)。

这一时期，政府制定了保护信教自由和管理宗教事务相关的法律条款，分散于诸多的法律、法规、规章之中，对宗教的法治化管理初步形成了一个以宪法为中心的一套规则体系。

总之，改革开放之后，党在理念上愈来愈重视对宗教的依法管理，并制定了一系列法律制度，对宗教的管理从依据政策开始向依据法律转变。这一时期，行政与法律两种管理宗教方式并存。

(三)民族宗教事务管理主要依据法规阶段

2004年7月，国务院颁布《宗教事务条例》，这是我国宗教立法历史上的里程碑，为地方宗教立法的协调统一提供了上位法依据。随后国务院宗教局出台了一系列配套规章制度③，这些配套法规条例的颁布，标志着我国宗教事务管理从政策主导向依法管理的根本转变。

2006年5月18日，西藏自治区人民政府通过了《西藏自治区实施〈宗教事务条例〉办法(试行)》(以下简称《办法》)。该《办法》的出台，在保障西藏地区信教群众的宗教信仰自由权利、维护宗教组织合法权益、依法管理西藏宗教事务及维护西藏和平稳定方面发挥了重要作用，极大地推动了西藏宗教法治化的进程。2017年6月14日，国务院对原2004年《宗教事务条例》进行修订，公布新《条例》。这是顺应国内国际形势变化及宗教领域出现的新情况，大力推进宗教治理法治化的重要举措。新《条例》的颁布，使我国的宗教法律法规更加体系化，标志着我国宗教工作法治化迈上重要台阶。西藏的宗教立法工作下一步主要是对接好国家新修订的《宗教事务条例》，制定适合西藏的具体实施办法，切实实现对西藏宗教的法治化、规范化、科学化管理。

三、西藏宗教事务立法的历史总结及法治化进程中的障碍

不过，尽管短周期存在周期及基数压力，空调依然是最为稳固的家电细分板块，格力美的的双寡头地位稳固，维持市场大体稳定，也让行业均价处于缓慢提升通道。不过从竞争格局来看，二线品牌还能保持一定市场空间，但其它杂牌生存空间则日益狭小。

从建国至今，西藏的宗教立法工作大体经历了从主要依据政策到政策法规并行再到主要依据法规三个发展阶段。1949年至1978年改革开放前，中国共产党根据革命的实际需要，对民族和宗教的关系进行了初步研究，形成了对宗教问题的基本认识，确立了宗教信仰自由政策，宗教“五性论”思想形成。此后在实践中不断探索，宗教政策逐渐趋于成熟。改革开放后至2004年，我国政府对于宗教的管理逐渐调整了过去以政策来调控的方式，依法管理宗教的手段开始出现，行政许可、行政命令的程度大大降低，开启了宗教法治化管理的新阶段。2004年，国务院颁布《宗教事务条例》，随后通过一系列配套规章制度，我国宗教立法工作全面展开。2007年，西藏地方政府根据实际情况，通过了《西藏自治区实施〈宗教事务条例〉办法(试行)》，使西藏宗教事务的管理逐步步入法治化轨道。

西藏的宗教立法滞后于社会发展，不能满足当前西藏宗教管理的需求。一是立法缺口很多，一些宗教事项无法可依。二是现有的规则制度存在可操作性不强的弊端。西藏宗教立法需要与时俱进，加快立法进程，回应社会的需求。进一步科学立法，确保法的可行性，实现对宗教事务的有效管理及对各项宗教权利的切实保障。

其次，整合乡村公共信息咨询平台，发布公共服务信息，分析乡村旅游相关数据，为游客提供一站式乡村旅游信息咨询服务。在此基础上建立乡村智慧旅游服务平台，实现乡村旅游产业数据整合、客流实时监测、景区景点远程视频监控及网上观景、旅游车辆GPS定位管理、住宿接待情况实时统计、旅游运行监管、旅游安全应急管理、从业人员网络培训等智慧功能。乡村智慧旅游服务系统的建立以及新一代智能识别和智能传感信息技术，可为旅游者提供智慧化导游、导航、导览、导购服务，实现智能化升级。

1.传统观念文化的问题

一是西藏历史上实行政教合一制度，推行佛教教规、戒律，宗教氛围十分浓厚，佛教思想成为立法的基本原则和指导精神，佛教教规法律化，形成“教”即“法”、“宗法合一”的特点。二是宗教的教义教规成为规范人们日常行为的准则而被视为最高权威。三是传统思想中“权力本位”“重义务轻权利”的思想，使宗教立法的目的偏向管理而弱于保护。这些传统观念文化与现代法治社会强调的依法治国、法律至上理念、保障人权思想等具有原则上的对立性。观念文化的影响是非常大的、无形的，影响到人们的思想、行为。因此，西藏宗教事务要实现法治化管理，在思想上和实践上还需要经历一个较长的过程。

2.制度建设本身的艰难性

法的规则体系的健全是一个漫长的过程，需要在社会发展中不断进行理论探索和实践探索。目前我国的宗教立法大多属于行政法规、地方性法规和政府规章，还没有一部法律层面的宗教基本法。目前依据的法规规章效力较低，造成政府相关部门对宗教活动无法进行有效管理。④此外，尽管有根本法对宗教信仰自由权利的支持，但宪法本身具有规范的原则性以及在我国宪法没有司法化，致使宪法性宗教权利只是作为抽象的原则、精神，缺乏具体的程序保障。时机条件成熟时制定一部宗教基本法是宗教法治化的必然。

西藏自治区的宗教立法比较滞后，目前主要是自治区政府制定的《西藏自治区实施<宗教事务条例>办法》。自治区人民代表大会作为地方自治机关和立法机关，没有出台宗教方面的自治条例、单行条例。因此西藏管理宗教主要依据国务院的《宗教事务条例》、宗教局的相关规范性文件以及该《办法》。这样的立法状况难以适应西藏当前复杂的宗教形势，部分法规规章也过于简单、不全面，原则性规定过多而导致可操作性太低。西藏宗教立法的任务还很艰巨，西藏宗教法治化的道路还很漫长，迫切需要尽快建立健全宗教法律体系。

在育龄期因肿瘤死亡妇女肿瘤类型中，以肝恶性肿瘤、乳腺恶性肿瘤占有率最高，均达14.29%，其次为肺恶性肿瘤，占有率达13.43%，肠恶性肿瘤，占有率达10.29%。详见表3。

3.西藏经济发展水平的限制

经济发展到一定程度，需要一套完善的规则制度，对法治形成内在需求。反之，法治化过程也会促进经济的全面发展。国家法治建设的推进，需要大力发展经济。西藏地处祖国西南一隅，自古以来生存环境恶劣、交通落后，导致西藏的经济发展相对落后，尽管这么多年国家高度重视西藏的发展进步，对西藏实施了诸多优惠倾斜政策以及在全国范围内大力开展援藏工作，西藏的经济社会各项事业得到长足发展，西藏地区的整体面貌日新月异，但基于自然条件、历史因素以及传统文化等多方面的原因，西藏的经济发展依然缓慢，阻碍着西藏的法治化进程。

四、加快西藏宗教法治化进程的对策及建议

(一)加强立法队伍人员的建设，推进立法进程

总之，西藏地方宗教立法在国家政策制度的指引下，经历了数十年的艰难发展，立法工作还面临很多问题，西藏宗教治理离法治化目标还有很大差距。

立法工作应注意民主性与职业性的平衡。我国在立法中不缺民主性，但职业性往往不够。立法人员中需要纳入实务部门或者一线的有实务经验的人员参与立法，对立法事项进行实证调研，以保证在数据事实基础上对法律的可行性进行充分论证，实现科学决策，增强法的可操作性。

(二)提高民众的法律意识，提升执法者综合素质与能力，树立法律权威

第一，学校的法制教育是提高下一代人法律意识的主阵地。思想观念的变革，需要一代又一代人的努力。教育部2016年发布《全国教育系统开展法治宣传教育的第七个五年规划》中提到：“在中小学设立道德与法治课，有条件的地区和学校可以开设法治教育相关的地方课程和学校课程。”“在有关学科课程、学校活动和文化建设中有机融入法育理念和法治教育内容。在小学普及宪法基本常识，逐步使青少年树立宪法意识、巩固国家观念。”依据此政策，加强西藏各中小学的法制教育工作，各学校结合自身实际情况，有条件地开展法制教育活动，培养学生的法律意识。

(一)宗教事务管理主要依据政策的阶段

第三，加强普法宣传工作。当前的法律培训、法制宣传等活动存在流于形式、只注重开展、不注重实际效果等问题。探索普法活动的方式方法，使普法活动真正成为提高民众法律意识的有效途径。

The number of randomized controlled study was only one in this meta-analysis[19]. The randomized controlled study was assessed for methodological quality using the Cochrane Handbook[20]. Five of six items were at low risk of bias. Blinding of the study was not possible.

第四，创造良好的法治环境，为培养法治理念提供良好氛围。公正执法、公正司法是营造良好的法治环境的重要方面，使民众在日常生活的潜移默化中，逐步认可信任法律，最终形成对法律的忠诚与信仰。真正的法律至上理念来源于人们自觉自愿认同和崇奉法律，而绝非强行灌输。

(三)充分发挥宗教团体、教职人员及信教群众在法治化建设中的积极作用

第一，加强宗教团体自身建设，包括信仰建设、文化建设、人才建设等，推进宗教适应社会主义社会发展的需要，为建设和谐西藏、法治西藏发挥应有的作用。第二，提高宗教教职人员的素质。对宗教界人士进行中国特色社会理论和我党关于宗教工作的方针政策及法律法规的教育，培养一支合格的宗教教职人员队伍。第三，做好信教群众工作。要坚持科学发展观，坚持以人为本，把信教群众团结起来；要加强对信教群众的思想教育工作，用社会主义核心价值体系教育和引导广大信教群众；充分发挥宗教的心理调适作用，弘扬宗教中积极的伦理道德理念，通过道德的自律性保障法律得到很好的执行和遵守。

五、结语

宗教无小事，将宗教事务纳入法治化轨道是各国的共识。法治的实现强调制度建设、实施人的素质以及社会理性的提升。西藏宗教事务立法还有很多缺口、空白，需要加强宗教立法工作，建立健全西藏宗教法律体系。法治的运行依靠民众自觉地守法，增强民众法律意识，树立法律权威，是西藏法制宣传、法制教育的重点。实现西藏宗教治理的法治化，还要提高法治管理者的素质和能力，充分发挥宗教界人士的积极作用。

[ 注 释 ]

①20世纪50年代初期，中国共产党提出了中国宗教具有“五性”的基本特点.

内隐家庭教育问题是指没有通过可感可测的外显行为表现出来的家庭教育问题和当下还没有表现出现来的家庭教育问题。年轻父母要特别用心去检视内隐的家教问题。

②<人民日报>1952，11，22.

搭建一个直播平台，主要用到的是云服务平台的PaaS服务，由云环境提供存储和CDN推流以及API接口，直播框架如图1所示。用户只要将自己编写的播放器集成到云服务提供的SDK上，就能够快速搭建一个属于自己的直播平台。云产品的PaaS服务对于用户来说安装简易，按需收费不存在资源的浪费，同时能满足各种需求的拓展性。云环境下搭建微课直播平台，能够大量减少花费在CDN分发、即时通信等困难技术上的时间，帮助用户更便捷地根据需要搭建自己的直播平台。

③<宗教活动场所设立审批和登记办法>(国务院宗教局2005年4月21日颁布)、<宗教教职人员备案办法>(国务院宗教局2006年12月29日颁布)、<宗教活动场所主要教职任职备案办法>(国务院宗教局2006年12月29日颁布)、<藏传佛教活佛转世管理办法>(国务院宗教局2007年7月18日颁布)、<宗教院校设立办法>(国家宗教事务局2007年8月1日颁布).

④刘澎.困惑与挑战：中国的宗教立法.爱思想网[EB/OL].http：//www.aisixiang.com/data/76215.html.

[ 参 考 文 献 ]

[1]李五星，李士菊.关于宗教法制建设研究情况的综述[J].河北省社会主义学院学报，2008(4).

[2]桑杰.中国共产党对宗教立法的探索历程[J].中国宗教，2006(5).

[3]刘澎.加快宗教立法，构建和谐社会[J].太平洋学报，2007(5).

[4]王作安.我国宗教立法的回顾与思考[J].世界宗教研究，2008(3).

[5]左亭.推进宗教法治的思考和认识[N].中国民族报，2014-8-12.

[6]陈立明.关于当前西藏宗教问题的几点思考[J].西藏民族学院学报(社会科学版)，1998(4).