东西部扶贫协作的实践困境与对策建议 ——以福州市、定西市对口协作为例

习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上做的报告中指出“十八大以来的五年，脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%降到4%以下。但我们仍然要坚持脱贫攻坚战。注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”[1]习主席的话切中实际，明确指出东西部扶贫协作政策是为了实现西部落后地区“输血”到“造血”的转变，为精准扶贫工作顺利开展指明方向。2017年10月18日，中共中央办公厅国务院办公厅关于《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，通过对东西部扶贫协作实践20年的经验总结和分析，将原有的结对关系进行适当的调整，在完善省际结对关系的同时，实现对民族自治州和西部贫困程度严重的市州全覆盖。调整后的东西部扶贫协作结对关系包括天津市帮扶甘肃省、福州市帮扶甘肃省定西市。帮扶双方要把东西部产业合作、优势互补作为深化供给侧结构性改革的新课题。

通过解读19大会议精神，立足于甘肃省定西市的现实情况，分析其在新时代、新形势下存在的新机遇、新挑战，探讨进一步推进东西部的扶贫协作和对口支援，加强区域合作，以期为解决定西脱贫过程中面临的自然环境限制、社会资源稀缺、科技水平落后、技术人才匮乏等问题提出一些建议。

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1 定西市东西部扶贫协作的实施与推进

1.1 定西市贯彻落实东西部扶贫协作的紧迫性

贫困是制约定西市发展经济的主要原因，定西市的区位优势处于劣势，很难引入资金、技术、人才、项目等，结果造成优势产业的再发展困难。对于贫困地区而言，利用本地的资源优势是实现经济增长的主要手段，如何将优势产业深化发展和推广出去是定西市实现脱贫的关键。通过实践，定西市上下各界认识到了东西部扶贫解决贫困问题的重要性：东西部扶贫协作，是定西地区加快发展、加速减贫的有效对策；是实践先富带动后富的具体措施；是削减贫富差距，稳固社会安定的重要课题。

1.2 有序推进东西部扶贫协作的具体措施

在新的结对关系中，福州、定西两市商定了“456”东西部扶贫协作模式。着力推动双方签订《东西部扶贫协作框架协议》及各类协作项目落实，确保了东西部扶贫协作顺利有序推进。

1)开展产业合作。通过对定西市优势产业的考察，福州市提供科技支持，建设一批贫困人口参与度高的特色产业基地，培养一批带动贫困户发展产业合作的组织和龙头企业。例如，定西市“龙头产业”——马铃薯产业。

2)鼓励劳务输出。福州定西东西部扶贫协作紧密结合劳动力资源市场和就业市场优势，把持续推动贫困劳动力转移就业增加收入作为重中之重，采取对接协商、宣传引导、搭建平台、强化保障等措施，有力推动两市东西部扶贫协作劳务输转工作持续深入开展。共达成意向协议7 600多人次，输转建档立卡贫困劳动力831人赴福州就业。[2]

2.发电厂的总体规划，应贯彻节约用地的原则，严格执行国家规定的土地使用审批程序。厂址用地应符合该区域城镇总体规划和土地利用总体规划的要求，可研设计阶段应取得国土资源部门对厂址用地的初审和预审意见，和省住建厅同意厂址用地的“项目建设选址意见书”。

太谷县没有出台饮用水水源地保护的相关办法，仅由水库编制了《庞庄水库水源地保护管理办法》报水务局，没有形成正式条文。水源地保护未明确相关责任部门及责任人。水库权限有限，对污染水源、破坏防护设施行为只能采取教育、劝戒手段，不能采取有效制裁措施，起不到威慑作用。未建立水源地安全保障部门联动机制，不能实现信息互享，不能保障应急突发事件的及时处置和安全解决。

“人才是第一生产力”，科学技术的引进与推广离不开人才，但是定西农村缺乏懂科技、用科技的技术性人才，这跟落后的教育普及水平与滞后的思想观念密切相关。偏远的农村地区依然是“靠天吃饭”生产模式，越来越多的青壮劳动力选择外出打工，农村空巢老人、留守儿童现象严重，农民的孩子上学难、没学上等问题亟待解决。落后的环境下人的思维方式受到局限，定西市农民缺乏科学种植的生产观念，农业科技应用水平远远落后于发达地区，导致农产品生产种植水平远远落后于发达地区。

4)推动人才支援。人才是第一生产力。两市关注教育界人才对接，通过开展“教学交流研讨会”加强教育理念交流，推动定西市人才战略。开展两地医疗工作者的培训活动，汲取发达地区的先进成果。

由于塑料微珠的直径小于5 mm，其本身含有增塑剂，并能从环境中吸附有毒有害物质，浮游动物、贝类、鱼类、海鸟和哺乳动物等不同营养级海洋生物摄食后影响生长、发育和繁殖等。现在，人们开始担忧塑料微珠因沉积在海洋生物如鱼类对人体健康的影响 。此外，塑料微珠还涉及跨界污染、国际海洋治理等诸多问题。英国科学家克里斯谢林顿博士在其主讲的海洋工程报告《Plastic In Marine Environment》中指出，每年超过80%的海洋垃圾排放来自于陆地资源， 而这其中塑料微珠也是其中主要的排放来源之一，其数量达每年平均95万t（其范围为50万t～140万t）[2]。

2 制约东西部扶贫协作政策有效推进的因素分析

2.1 自然环境的局限性影响扶贫协作政策的落实

东西部建立结对扶贫协作关系，期待实现定西市与福州市的农业优势互补。但由于定西市自然环境客观存在的劣势因素，例如：深处内陆的地理位置、气候干旱、自然资源匮乏以及自然灾害的频繁发生等，制约着东西部扶贫政策在农业生产方面能切实有效地推进。

1)政府应做好农村易地搬迁后的扶持和引导工作。定西位于两大高原的交界处，地势多高山，少平原，村庄多落户于平坦的山谷地区和背脊上，这就造就了农村居民总的分布特征“大杂居”“小聚居”。为了改善农民艰苦的生存环境，减少恶劣的自然环境对农业生产的限制，定西市实行易地搬迁政策，将位于深山处的村落实行整体搬迁。

2)立足东西部扶贫协作政策，鼓励发展优势产业。东西部扶贫协作主要将双方的产业合作、优势互补作为帮扶的主要内容。定西马铃薯生产是全市扶贫的一个支柱产业，每年的种植面积在350万亩以上，总产量在500万吨以上。但高产量并未带来高收益，粗放的销售模式并没有改善农民的经济收入。随着东西部加强产业合作，拓展马铃薯产业链，打破原来直接的原料外销，加大扶持力度，建立当地食品加工厂，对马铃薯进行精加工，提升产品的附加值，真正实现“洋芋开花赛牡丹”“土豆成了金蛋蛋”。

耕地少是山区的普遍现象，贫困山区最缺乏的就是耕地，通过调研发现，定西市是甘肃省农村人口第二大市，据统计2015年末农村人口265.41万人，耕地面积205 263.52公顷，位于全省各市耕地面积第十位，由于人口密度大，农民人均耕地面积较少，农产品产量较低。

 

表1 定西市2012—2015年农林牧渔业增加值统计 万元

  

2012201320142015农林牧渔业增加值677 067.12753 401.35749 545.14784 195.761.农业521 635.03587 161.60581 722.25614 006.80占比(%)77.0477.9377.6178.302.林牧渔业144 653.77154 619.36154 411.68155 710.75占比(%)21.3620.5220.6019.863.农林牧渔业服务业10 778.3211 620.3913 411.2114 478.21占比(%)1.591.541.781.85

资料来源于《定西统计年鉴2013》《定西统计年鉴2014》《定西统计年鉴2015》《定西统计年鉴2016》

  

图1 2015年甘肃省农村人均耕地面积

3）锌肥。基肥可亩施硫酸钾10～15 kg，每3年施1次；喷施可用0.3%硫酸钾+0.3%尿素在萌芽至落花后2周混合喷施，或在萌芽前用3%～5%硫酸钾进行枝干涂抹。

东西部扶贫协作的落脚点在于农民，提高农民的收入水平，改善农民的生活条件是扶贫协作政策的重中之重。定西市的农村更多散落在较为平坦的山谷地带，这些地带交通阻塞、信息传递滞后、农民的思想觉悟跟不上，导致在具体实施政府的方针政策时会遇到很多阻力。定西市政府要求农民不再种植单一农作物，而是鼓励农民分析市场需求，结合当地气候环境，种植市场稀缺的经济作物提高收入水平。但经笔者实地调研，情况并不这么理想。何家岔是定西市通渭县的一个小乡村，四面环山而立，地域狭小，耕地面积稀缺，交通不便利，住户仅30多家。通过走访发现，该地区农民仍以小麦为主要种植农作物，而且农业种植水平落后，偶有耕地种植胡麻和玉米经济作物。农产品结构单一、产量低、种植主要是为了满足自身需求，少量农产品的销售收入并不能满足农民的开销，农民的收入更多的来源于外出打工。

 

表2 定西市2012—2015年自然灾害情况统计

  

2012201320142015农作物受灾面积(万亩)218.69220.51145.0514.6农作物成灾面积(万亩)166.08131.2487.997.7粮食作物减产面积(万亩)134.7114.1468.516.3经济作物减产面积(万亩)31.3817.119.41.3受灾人口(人)58106197.71粮食减产(吨)107 69782 047953545死亡大家畜(头)17 153899222损坏房屋(间)38 148186 5551 234216因灾缺粮人口(万人)15.9320.392.410.9

资料来源于《定西统计年鉴2013》《定西统计年鉴2014》《定西统计年鉴2015》《定西统计年鉴2016》

2.2 思想观念、教育水平落后影响东西部扶贫协作政策的推进

3)加强资金支持。截至2017年4月底，福州市扶持合作项目资金1500万元，这些资金用于向甘肃扶贫干部培训学院(定西市委党校)捐赠援建资金1 000万元；向定西市财政拨付协作资金500万元；计划投资573万元、启动福州定西水土流失综合治理(生态林)试验项目。

2.3 东西部扶贫协作政策对增加农民收入的效果不明显

白丽筠告诉我，她本来也没想过跳槽，为了给银行拉储户，她的上级经理让她去联系本城的开公司做生意的老板们，以及那些手上握有资金的个体户。一来二去，白丽筠就认识了本城房地产大鳄李占豪，结果李占豪对白丽筠一见倾心。白丽筠跟他讲了她在银行做编外的待遇，肯定还饶上了那个才子编的段子，李占豪就劝她别再干卖银的了，到他的公司当售楼小姐好了。收入待遇肯定要高得多，还有业绩提成。白丽筠心一动，便跳槽跟着李老板干了。

2.4 科技引进与应用存在脱节问题

转变农业发展方式是新时期特色现代农业的重点与方向,与此相对应的常规扶贫工作也必须转变方式,即由传统扶贫向精准扶贫转型升级。[3]科技进步推动社会发展，东西部扶贫协作政策致力于将东部发达地区先进的科学技术推广到落后的西部地区，改善西部单一粗放的生产销售方式。纵观精准脱贫的进程，西部地区的技术水平仍然落后，科技引进与科技的实际应用之间存在脱节，经济发展水平缓慢而滞后。定西市是全国著名的马铃薯种植产区，巉口镇是定西市马铃薯高产量种植地之一，种植面积大，产量多，产品品种优良。但是由于技术落后、设备陈旧、销售模式单一，只是进行简单的原料外销，缺乏精加工，没有增加产品附加值，导致定西市的马铃薯销售量大，但农民收入微薄。

3 关于东西部扶贫协作政策实践困境的对策建议

通过认真学习19大报告中关于精准扶贫的准确论述，认识到扶贫道路中的还需切实有效地落实新举措。为了实现2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫的总目标。必须按照党的领导，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，维护中央和地方统筹协调工作。

同时，通过对甘肃省定西市所处地域及社会环境的分析，明确进一步推动东西部扶贫协作政策的必要性和可靠性。定西市政府应当加强推动区域合作，致力于促进东西部产业文化和技术交流，改进定西市落后的科学技术水平，优化产业结构，将定西市的优势产业推广出去，实现西部地区拓展对内对外开放新空间的新格局。

陶瓷文化在文化结构和系统中属于陶瓷艺术的文化，因而属于艺术。是文化的基础，从陶瓷文化在艺术中的地位来看，陶瓷文化是陶瓷艺术的典型，或者说代表。中国素以瓷国著称，在外界人眼里，瓷器最能反映中国文化精神。

3.1 坚持政府的领导作用

1)地理环境制约发展。甘肃定西位于西北内陆，同时地处季风气候区与非季风气候区的过渡地带，属于典型的大陆温带干旱半干旱气候。在这种地理环境下，定西的第一产业主要以农业为主，林牧渔业为辅。如表1所示，对定西市基础产业近年来的比例进行数据分析。由图1所示，农业是定西的主要产业，约占第一产业的77.72%。但由于黄土高原的地形影响，山路崎岖，农村可耕地面积集中在山地，水利灌溉和农机机械化水平低，农民“靠天吃饭”的思想意识没有完全转变，所以农产品产量受气候变化影响大。

但在搬迁结束后，政府仍应加强对该部分居民的帮扶工作。新农村由多个村落合并而成，通过加强新农村思想文化建设，让新农村的村民们团结一气，众人拧成一根绳协作发展新农村城镇化。仅仅改善农民的生活环境达不到脱贫的效果，授人以鱼不如授人以渔，帮助农民寻找脱贫的路径，重点引导搬迁群众发展蔬菜瓜果、畜牧、中药材、劳务五大主导产业，实现了“搬得出、稳得住、可发展、能致富”的预期目标。

2)水资源与土地资源匮乏。定西属于温带半湿润和中温带半干旱气候，东南暖湿气流受阻,大陆性气候明显,年平均气温5.7～7.7 ℃，年总降水量约400～600 mm，这一数据远远低于中国东部沿海地区。又因为定西市土地面积多，但植被覆盖率低，植被储存水资源的能力低下，导致原本就不多的降水量随土壤流失严重。

3)自然灾害频繁发生。定西市地处甘肃省中部，素有“陇中”之称，位于青藏高原、黄土高原交汇处。辖安定、通渭、陇西、渭源、临洮、漳县、岷县一区六县。总面积20 330平方公里，总人口298.72万人。总耕地面积1 220万亩，农民人均4.5亩。由于自然环境恶劣，资源稀缺，人口、资源及环境的不协调，造成定西“苦瘠甲于天下”的“美誉”。“山是和尚头，沟里无水流，十年有九旱，岁岁发人愁”曾是定西的真实写照。各种自然灾害的频频降临，使定西有“立体自然灾害博物馆”之名(见表2)。同时也是由于定西市科技水平落后，导致农业受到自然灾害的影响明显。

福州市是著名的港口城市，交通发达，海上运输条件得天独厚，将福州发展成定西马铃薯向外输出的中转站，有利于马铃薯走向国际化，帮助定西农民摆脱贫困，同时也刺激福州市远洋运输业的发展，一举两得。

3)实行东西部产业对接，推进绿色、现代化农业建设。定西脱贫道路走的艰辛跟落后的农业技术是分不开的。落后的科技水平、原始的肥料施肥、只知开垦不懂保育导致农产品产量低，耕地变荒地。在东西部扶贫协作中，发达地区可通过将转移资源依赖性产业转移到欠发达地区，一方面可以为发达地区发展高端产业腾出更大的土地空间、节约环境成本。另一方面实现贯彻“必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。欠发达地区农业资源优势与发达地区技术与资本优势有机结合，利于西部地区引进先进的生产技术。改善传统的耕作方式；改善本地区农业灌溉技术，培育技术；减少农业废料、废气。实现农业水利化，农业化学化、农业现代化。

3.2 建立扶贫过程中的农民主体意识，增加农户参与度

1)优先发展教育事业，普及农村职业教育。建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好农村教育。欠发达地区的教育理念“重理论”“轻实务”，摆脱贫穷意味着转变落后的思想观念。政府提倡培养一批职业技术型人才满足市场需求，定西市应当把握政府优化政策，借助开展东西部职业教育协作计划的东风，鼓励农村贫困家庭子女到东部发达地区的职业院校、技工学校接受职业教育和技术培训，促进西部劳动力向技术型转变。为了鼓励农村子女接受省外培训，政府应当对该部分人群实行优惠政策。例如为他们提供经济援助，帮他们解决日常开销；加强监管制度，及时反馈贫困子女职业技术培训计划的实施细则；实行建档立卡机制，满足符合条件的农村子女实现优先落户的诉求。

2)完善劳动力向外输出机制，减缓社会压力。发展水平迟缓的地区有大量的劳动力资源，定西市也不例外，大量无业人员的存在也不利于社会的稳定。立足于东西部扶贫协作政策的实施，定西市应当完善劳动力向外输出机制，切实保障劳务输出工作有序有力的开展。[4]对此，提出以下几点对策。首先，及时宣传就业政策和岗位信息，建立政策到户宣传机制，实行到家到户的宣传力度，同时充分发挥务工能人的典型带动作用，组织农村外出人员交流会，以一带十、以十带百，逐步扩大劳务组织输转力度和规模。其次，劳动人民处于弱势，政府应当搭建好平台，发挥好组织和疏导作用。最后，为确保劳动力输转工作稳步有序推进，有关部门应成立相关领导小组，做好劳务对接工作，以便于了解劳务对接工作进展情况及存在问题，及时完善政策措施，为推动劳务输转各项任务落实提供坚强有力的组织保障。

3.3 组织社会监督力量，提高公众的参与力度

1)积极落实扶贫协作政策，鼓励社会监督。东西部扶贫协作政策中，政府占据主导地位，企业与社会组织共同协助参与。以政府为主导的精准扶贫机制，由于信息的不对称性，可能造成贫困人口遗漏现象；单纯依靠行政监督，可能导致权力异化，脱离扶贫轨道。为确保扶贫工作“扶到点上”“扶到根上”“扶到基本需求上”，应当积极发挥社会的监督监管作用。为加强社会监督，首先应当完善监督机制，调动社会各界的参与性；其次利用互联网技术，增加社会监督的渠道和窗口；同时应当强化民主监督意识，确保监督的有效性。

[42] Andrew Browne, “China’s World: Beijing Tightens the Belt on Its Silk Road Trade Plan,” The Wall Street Journal, May 10, 2017.

2)增加企业扶贫协助意识，壮大扶贫力量。企业作为社会的中坚力量，应当对其进行积极引导鼓励，建立政府、企业、贫困户三者之间的帮扶关系，实现全行业、全社会的扶贫脱贫。组织企业与贫困户“结对子”的方式，实行一对一的帮扶，帮助农民实现脱贫。对参与扶贫的企业实施小额信贷等优惠的金融福利政策，鼓励企业在贫困地区进行生产投资。在农村实现投产-加工-输出的生产模式，节约成本的同时带动农村城市化进程。

4 结束语

习近平同志在中国共产党第十九次全国代表大会上的十九大报告为新时期东西部扶贫工作的开展指明方向。在坚持党的领导的总体方针下，贯彻新发展理念，着力落实东西部扶贫协作政策，聚焦扶贫攻坚，形成脱贫合力。认真分析定西市在新时代、新形势下存在新机遇、新挑战，加强区域合作，力争早日实现脱贫致富，全面迈向小康社会。同时，文章是在东西部扶贫协作背景下对定西市扶贫政策落实及措施改进方面提出建议，在以后的研究中可以再扩大研究范围，并且通过对不同地区的扶贫效果对比分析进行评价。

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