创新社会治安治理机制：理念与路径

一、前 言

英文中的“治理”（Governance）概念源于古典拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵之意，与统治（Government）含义交叉，长期以来,Governance一词专用于与“国家公务”相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。[1]自 1989年世界银行的研究报告首次使用“治理危机”以来，治理作为惯用的词汇之所以被广泛运用到政治学、经济学、社会学等多个领域，从实践上看是源于对政府和市场局限性及失效的反思，从理论上看是源于极端自由主义和公共选择理论。我国著名学者俞可平将治理一词的基本含义界定为：是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[2]

这些年我们确实在公益方面做了很多工作，实施了很多慈善项目，比如赞助斯德哥尔摩青少年水科技发明奖在中国的项目，2011年11月4号Xylem公司宣布成立时和环保部宣教中心继续签了3年合同，这已是公司第10年在中国做这个项目。该项目对增强青少年珍惜、爱护水资源意识，提高其科技创新能力，推进青少年环境教育的发展具有很重要的意义。

20世纪80年代，治理概念首先被应用于社会治安领域。1991年中央社会治安综合治理委员会成立，建立起以社会成员为主体、以社会功能为手段的新的社会治安治理模式，并在社会治安防范、社会矛盾排查化解、治安重点地区整治等方面取得了一定成效。但作为维护国家和社会稳定的科学决策，在实践中并未获得预期的成果或者没有完全实现决策者的预期。究其原因，并不是综合治理本身的设计不适合国情,而是由于传统“管理”意识的强大影响，综合治理在实际运作过程中难以实现真正的“综合”和“治理”，某种程度上依然是政府在唱独角戏，社会力量和资源参与治理的程度不够、范围不广、方式不足，社会治安状况并未获得根本好转，社会治安综合治理在实践中需要新的突破和创新。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”），对“社会治理”进行了颇具新意的理论阐述，首次将“治理”概念与社会发展密切结合起来，并强调要“创新社会治理”。习近平同志在十九大报告中对国家治理体系和治理能力现代化提出了一系列新的要求，赋予社会治理新的战略高度，可以说是一份大力推进治理能力现代化的宣言书。治安治理作为社会治理重要内容和组成，在创新社会治理的框架之下，治安治理创新应成为破解社会治安综合治理困局的必选之路，树立治安治理的理念、探讨治安治理创新的路径，对于完善与推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要现实意义。

二、治安治理理念与国家深化改革总目标高度契合

在我国无论是治安学界还是警界，“治安管理”一直是公安机关治安工作的习惯性表述，对治安管理的认识与理解上也达成了共识，即治安管理是治安行政管理的简称，是公安机关为了维护治安秩序以保障社会其他秩序的正常而从事的行政执法行为。[3]尽管在不同教材和著作中关于治安管理的表述有所不同，但治安管理一般都具有以下特征∶一是治安管理是国家行政管理行为，是公安机关的重要职责；二是治安管理的目的是为了维护社会治安秩序，保障社会生活的正常进行；三是治安管理实施的主体是国家公安机关；四是管理行为要依法并公开进行。我国治安管理所包括的业务工作，诸如治安秩序管理、户口管理、危险物品管理、公共安全技术防范管理、消防管理、道路交通管理等，也都具有上述特征。长久以来形成的对治安管理认识的固化，反映了传统“管理”理念在治安理论和警务实践中占据着统治地位，治安管理的运行及模式在很大程度上由政府和警察垄断，尽管专门机关管理与依靠群众相结合是治安管理一项重要的原则，但多元主体参与治安治理并形成合力的局面依然难以形成。从一定层面上可以得出这样的结论：传统的治安管理理念制约了我国社会治安管理理论与实践的发展，要改变这种状况，必须确立与上述传统的“治安管理”理念不同的“治安治理”理念。[4]

创新是由问题倒逼而产生。创新社会治安治理机制的提出，绝非是一般的权宜之计，而是结合当前国家发展特别是治安形势而进行的顶层设计，事关整个社会的长治久安。

治安治理主体作为治安秩序的维护者，是由社会成员个体或群体在法律许可的范围内组成并得到社会认可，可以依法调控自身和其他社会群体行为，以维护治安秩序为主要目标的各类组织的总称。[8]治安治理主体应包括国家治理主体、社会治理主体和市场治理主体。国家治理主体应从广义来考虑，既包括公安、司法、国家安全等行政机构，又包括各级党委的政法委员会、各级政府的社会治安综合治理机构。社会治理主体介于国家治理主体和市场治理主体之间，包括自治性治安社会组织、单位内部保卫组织、自愿性治安社会组织、行业协会组织、公益慈善组织等，这些“组成市民社会的那些或多或少自发出现的社团、组织和运动，它们对私人生活领域形成共鸣的那些问题加以感受、选择、浓缩，并经放大后引入公共领域”，[9]因此社会治理主体不仅能够填补国家和市场治理机制所遗漏或无法达到的领域，还能有效弥补警力的不足，成为公安机关联系群众的纽带和桥梁。市场治理主体，即基于营利目的，根据合同约定，向客户提供有偿治安服务的组织，主要包括保安服务公司、物业服务企业、提供治安技术服务的中介组织（消防技术服务机构、大型活动安全风险评估机构）及治安承包组织等。创新治安治理机制，应当凡是能通过市场机制解决的治安问题，首先由市场机制解决，同时积极开放治安服务市场，为市场治理主体的发展提供空间，鼓励各类市场主体投入到治安服务供给中去，通过提供各类不同的治安服务而实现经济效益。

三、公共安全与社会危机倒逼社会治安治理机制创新

“决定”提出“要加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的总体目标，十九大报告中对国家治理体系和治理能力现代化一系列新的要求，标志着中国社会治理的实践将迈进一个新阶段。这一战略布局的展开，对公安工作提出了新的更高要求。2015年2月，中央审议通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（以下简称“框架意见”），其总体目标就是完善现代警务运行机制和执法权力运行机制，以助推国家治理体系和治理能力现代化的进程。在“框架意见”中，全面部署了深化公安改革的七个方面的主要任务，其中第二项任务就是创新社会治安治理机制，通过创新治安治理方式，提高治安治理水平。创新社会治安治理机制与国家深化改革的总目标一脉相承，治安治理的理念与创新社会治理机制是高度契合的。

治理模式是实现治理目标的路径和方式。治安治理创新机制，必须要摒弃传统社会下单一的治理方式，更多注重社会的自主性和各种治理主体的合作性以及治理过程中的规则约束。治安治理可以分为自治、共治和法治三种模式。

中国也在进一步推进改革开放，进一步优化营商环境。我们会正视困难，而解决方案也在我们自己身上，关键是把我们自己的事情做好。

社会治理创新的实质就是一场政府改革和一次社会重建，主要表现为政府从全能政府到有限政府的转变，从管理政府到服务政府的转变，从权力政府到责任政府的转变；而社会则从被管理对象到自我治理与合作共治主体的构建，从被动性社会到主动性社会的构建，以及从“弱社会”到“强社会”的构建。[6]“框架意见”在创新社会治安治理机制方面，强调要围绕创新立体化社会治安防控体系，建立健全更加注重源头预防、综合治理的社会治安治理模式，要健全社会治安组织动员机制，推动社会治安社会化治理。治安治理因此可以定义为运用国家正式力量和社会非正式力量解决治安问题的诸多方式的总和，是各方针对治安问题采取协助行动的过程。[7]其内涵可以概括为在实现促进社会公平和人的全面发展的治理目标下，一是努力实现治安治理主体的多元化，且多元治理主体之间要形成合作关系；二是努力实现治理模式的复合化，形成覆盖社会的立体治理网络。

四、社会治安治理机制创新的路径

以大型活动安全管理为例，2016年第十五届环青海湖国际公路自行车赛首个赛段的最后冲刺阶段，因一名男子突然横穿赛道，造成6名运动员摔倒受伤，比赛一度陷入十分混乱的情境。据悉当天现场西宁市出动了4000多名警力，可谓全员调动，但在比赛中还是发生了安保责任事故。虽然该事件仅仅是一个个案，但已凸显公安机关在大型活动安全管理中的压力和困境。创新社会治安治理机制，在大型活动安全管理工作中就体现为积极探索和实践安保工作社会化的路径。在明确公安机关大型活动安全管理职责定位的基础上，规范大型活动安全管理社会化的运作模式，建立专业保安服务公司、行业协会、志愿者组织等社会力量参与大型活动安全管理机制，引入公众责任保险，实行大型活动保证金或强制担保制度。创新社会治安治理机制，不仅为探索大型活动安全管理社会化提供了政策引领和理论支持，更为推进大型活动安全管理社会化注入了强大的实践动力。

公安机关作为国家治理主体的重要角色，应加强与市场治理主体与社会治理主体的合作，使其在治安治理中发挥出应有的作用。应将适合由市场治理主体承担的治安管理事项，纳入政府购买服务目录，通过竞争性选择等方式，交由市场来承担；对治安管理行业协会，要提高其服务企业的能力，在切实维护行业企业利益的前提下，协助公安机关做好行业治安秩序的维护工作；对城乡社区服务类组织、自愿性治安社会组织，要主动与其沟通，提供必要的经济支持和业务指导，逐步引导其与公安机关建立合作关系。[10]

（一）建立、完善多元治理主体间的协助平衡机制

治安管理是公安机关职责的履行，是国家行政权的行使；而治安治理则是注重社会资源的广泛调动和参与。在治安管理过程中强调并树立“治安治理”理念，并不会导致二者的排斥和冲突，也不意味着政府和公安机关作为治安行政管理权威角色的式微。因为二者同值、同源，完全可以将治安权的这种权威建立在政府与公民、警察与社区相互合作的基础上，使治安治理的基本理念能够因此成为指导警察治安行政管理的理性原则。

治理强调合作与参与，要建立、完善多元治安治理主体协作机制，目前还面临诸多实践问题和法律问题。如市场主体、社会主体参与治安治理合法性的问题，具体治理事务边界模糊性问题，国家治理主体的角色定位问题及各主体之间的关系问题。由于国家治理具有权威性和整合作用，具有强制性和规范性，具有强大的渗透力和延展性，因此国家治理成为现代公共领域治理的核心。但在治安治理机制框架中，国家治理主体不能成为唯一的治理机制，不能挤占市场主体和社会主体的位置并取代它们的功能，而是应该利用其权威地位提供有利于后者健康发展的制度环境；市场主体和社会主体的发展也不应该妨碍或削弱国家主体必要的权威行使，否则将会造成整个社会治安的失序。所以，三者之间要保持协助、平衡的关系，并能够相互渗透，构成分布均衡的网络，使治理的触角延伸到治安治理的各个层面。在此基础上，三种治理机制要能够连续生产出社会行为者对机制本身以及机制彼此间的信任。

如孕妇在孕中晚期出现皮肤瘙痒应引起注意，及时上医院就诊，以排除胆汁淤积症的可能，确保孕妇和胎儿的平安。

（二）构建合理有效的治安治理模式，实现治理手段的复合化

当今中国正处于体制转轨、社会转型的巨大变革时期，以工业化、信息化、城市化为标志的现代化进程加快，中国正在经历时空重叠的“压缩的现代化”，我们正艰难行进在唐德刚先生所描述的惊涛骇浪的“历史三峡”中，面临的风险因素错综复杂，呈现出境内因素和境外因素相互影响的关联性、传统安全因素与非传统安全因素相互交织的复杂性、“虚拟社会”与现实社会相互作用的互动性更加明显的趋势。目前影响我国社会安全并易引发危机的诸多因素中，突发事件持续频发和规模扩大，重大恶性刑事案件难以遏制，信息安全引发社会恐慌等，使得传统的治安管理模式和社会公共安全保障体系面临严峻挑战。面对复杂严峻的治安形势，公安工作和公安队伍建设出现不相适应的问题，难以对社会治安秩序形成有效的控制。这些不适应，既有思想理念上的滞后，也有能力素质上的差距，既有体制机制上的制约，也有警务保障上的不足。[5]要破解这些长期困扰和影响公安工作发展进步的难题，必须迎难而上、锐意改革，必须选择创新之路。创新社会治安治理机制，已成为维护国家安全和社会长治久安的一项基础性工程，也是破解当前公安工作难题、提高公安机关驾驭复杂局势能力的一项保障性工程，更是保障人民群众安居乐业的一项民心工程。因此，加强社会治安治理创新研究具有重要的理论价值和现实指导意义。

拍摄花的照片，最好找色彩明艳、形状适宜的花丛。我们在树篱中找了些金灿灿的野花作为拍摄对象，这与模特的肤色和形象很相配。

自治是以服务为其主要内容的。目前我国的自治主要表现为村民自治、社区自治和社会组织与行业自治，通过自我管理、自我教育、自我服务、自我约束等手段来实现，民间、行业规范在自治过程中具有不可替代的作用。但是，目前自治的发展还存在诸多问题，如社区自治就在不同地区表现出明显的不均衡性，城乡之间、东西部之间的社区自治水平存在差异，社区居民参与意识不强、参与程度不高、参与渠道不畅，社区居委会行政色彩严重，其自治作用难以有效发挥等问题突出，与治安治理目标存在很大的差距。

共治是指政府、社区组织、非营利组织、社区单位及公民，合作供给社会公共产品和服务，优化社会秩序，推进社会持续发展的过程。[11]社会共治之下，社会治安的维护不再完全依附于政府（公安机关），作为治理主体的社会组织与公民完全可以主动参与到治安管理的事务中，并且在互惠基础上形成多方合作。

法治强调的是法律作为一种社会治理工具在社会生活中的至上地位，强调一切权力、一切秩序都来自于法律，权威的产生、行使都必须约束在法律的范围内。法治成为一种重要的社会治安治理方式，在于法治能够有效解决社会现实矛盾，维护社会稳定与和谐；同时法治具有“限权”功能，能够有效约束各种权力主体，这对于治安治理而言是一个非常重要的制度保障。[12]

这三种治理模式的关系。首先，自治是共治的基础。如果没有自治的发展，那么政府管理依然是治理中的唯一形式，自然就没有“共同”一说。共治的实现需要两个基本的支撑，即社会自治的成长和民主的发展。前者依赖于公民的自治意识和以社会组织为代表的非政府性治理主体的自治能力的提高；而后者则需要政府对权力的让渡和分享，对社会各种治理主体的包容和接纳。其次，法治是自治和共治的基本前提和保障。法治提供了一种社会成员共同遵守的规则系统，具有强制性和违规惩罚性，保障各种治理主体都能够合法、平等地参与到治理过程中，并为各自的行为负责。

由仿射几何可知，空间直线可由Plücker坐标(L,M,N,P,Q,R)表示，其中(L,M,N)和(P,Q,R)分别表示直线的方向向量和直线相对于原点的矩。设图4中f1和f2上任意一点的坐标分别为σf1(x1,y1,z1)和σf2(x2,y2,z2)，则有z1=l/2，z2=-l/2，建立基于Plücker坐标的交点轴线方程：

公安机关作为国家治理主体，必须在社会治安治理的各个层面发挥第一责任主体的作用，依法规范治理行为，同时要在多元主体的合作中发挥作用，担负起培育社会组织、引导公民参与的责任，为形成治理模式的合作机制提供全方位的支持。

参考文献：

[1](英)鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[J].国际社会科学(中文版)，1999（1）：32-33.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：5.

[3]李健和.治安学原理[M].北京：中国人民公安大学出版社，2013：4.

[4]王均平.社区治安群论[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2002（2）：84-85.

[5]周栋梁.人民群众对安全和公正的期待是我们的奋斗目标[N].人民公安报，2015-02-16(2).

[6]张小劲，于晓虹.推进国家治理体系和制理能力现代化六讲[M].北京：人民出版社，2014：115.

[7]焦俊峰.论治安治理理念及其实现途径[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2010（1）：19.

[8]陈涌清.试论治安主体[C]//治安学论丛2015.北京：中国人民公安大学出版社，2015：8-10.

[9](德)哈贝马斯.在事实与规范之间[M].童世骏,译.北京:三联书店出版社，2003：454.

[10]邱 煜.论治安治理的内涵、特征及其实现[J].山东警察学院学报，2016（2）：127-128.

[11]孙 涛.当代中国社会合作治理体系建构问题研究[D].山东大学博士论文，2015.

[12]刘微微.公共治理视角下社会治理方式现代化研究[D].辽宁师范大学硕士论文，2015.